網際網路的高速發展已在全球範圍內導致一場管理危機。在網際網路問世之初，普遍的看法是政府不應介入因特網的管理；市場力量和自律足以創立秩序和執行行為標准。但是，隨著因特網已經成為主流，這種看法已證明是不充分的。依靠市場和自律未能充分保護因特網用戶的重要利益，如隱私保密、安全和獲取各種不同的信息等。而且，隨著全球範圍內用戶數量的不斷增加，要求保護公眾與用戶這些重要利益的呼聲也日漸高漲。現在是我們接受這一逐漸顯露的事實並承認政府有必要在關鍵的因特網政策問題上發揮重要作用的時候了。

要想這樣做而又不抑制創新，就需要政府以並不熟悉的方式開展工作，同信息技術界的專家、商界和非贏利性組織一起分享權力。最早采取行動的優勢存在于政策制訂過程以及商界之中，而一些商業利益集團也不誤時機，從有利于自己的角度確定因特網的規則，而不顧及公共利益。為了建立一個既能反映對公共利益、也能反映對商界利益的承諾的因特網，我們必須為因特網的管理創建更多元的模式。政府、業界和非贏利性組織可以藉此來制訂政策——相互制衡，並以能夠贏得公眾信任的透明方式攜手工作。

在因特網初期階段，許多監督機構都強調自律、自下而上進行控制、分散化和私有化。凡此種種，折射出一種信念，即：政府要么總“搞不懂”，要么永遠無法以足夠快的速度跟上技術變革的步伐。通常，工程師們確定標准和業界確定消費者模式大都是在公眾的視野之外進行的。正如因特網的一位革新者約翰·佩裏·巴洛 (John Perry Barlow) 在其《網絡空間獨立宣言》(Declaration of the Independence of Cyberspace) 中所寫，“工業化國家的政府，你們這些由肉與鋼組成的疲憊不堪的巨人……我代表未來，要求過去的你們別來管教我們……無論是我們的文化、我們的道德，還是那些不成文的法典，你們都不懂，它們為我們的社會提供的秩序已經多于你們的種種金科玉律所帶來的秩序。”

網絡空間的先驅者在因特網問世和發育時期以奔放和頗具創意的工作為因特網提供了完美的服務。但是，以前被奉為有效、私密、及時的自律的概念，如今卻不能滿足種種期望了。在諸如一個國家對源于其他國家的因特網活動是否擁有管轄權、對仇恨性言語和色情內容等進行管制是否恰當、不同的隱私保護措施應當怎樣實行，以及誰在“.com”等最佳虛擬不動產上獲取最佳空間等問題上，已經出現了緊張的局面。此外，“9.11”之後，在一個已經網絡化的世界裏對（如何確保）安全的關注也使人們對信息高速公路遊離于政府管理之外是否明智產生了懷疑。

一種新的管理模式

現實是政府必須參與因特網的管理。在新的經濟和地緣政治環境中，要想在一個網絡化的開放系統與一個更封閉的環境下的安全感之間尋找恰當的平衡，就需要政府參與重要的活動。盡管各國政府並非都具有同樣的價值觀，但它們卻是能夠提供穩定局面的惟一機構，也是能提供辯論哪些公共價值觀念需要保護的場所的惟一機構。這些都是需要用民主的方式加以解決的重要政策問題，而不只是可以留給專家來處理的技術性問題。正如斯坦福大學法學院 (Stanford University Law School) 的勞倫斯·萊西希 (Lawrence Lessig) 教授所辯稱的，在數字化時代，軟件代碼就是法律，因為軟件開發者能夠以指導或限制用戶經曆的方式來確定因特網的技術結構。

實際上，盡管有些顧慮，但美國公眾依然表現出一種政府（能夠）參與的明確取向。在由馬克爾基金會 (Markle Foundation) 和格林伯格—昆蘭—羅斯納研究所 (Greenberg Quinlan Rosner Research) 于2001年 （“9.11”前）進行的一項研究中，2/3的調查對象說：“政府應當逐步制訂在人們上網時對他們進行保護的規則，即使這可能需要對因特網實行某些監管。”因此，目標再不應當是把政府排除在網絡空間之外，而是尋求一種方式，讓政府的監督和幹預能像這一媒介所要求的那樣快捷、靈活、內行。

因特網無邊界這一性質使有效管理因特網變得更具挑戰性。確定政府的適當角色必然意味著要搞清不同國家以及由這些國家所組成的多邊組織應當發揮何種作用。在為世界經濟、政治和文化曆史的下一階段起草遊戲規則上，有關因特網的國際論壇將扮演至關重要的角色。不過，要想具有合法性，全球管理論壇還需要改進的民主程序。

從事因特網管理的國際機構要想取得合法性，還必須面對三個重大的挑戰：促進發展中國家的參與、為非贏利性組織提供渠道， 以及確保民主的問責制。

發展中國家參與因特網的管理面臨某些主要障礙。最近，在高度工業化國家組成的八國集團支持下，數字化機遇特別工作組 (Digital Opportunity Task Force) 進行的一項研究發現，發展中國家往往缺乏必要的財力和人力資源，因而無法有效地參與重要活動。此外，複雜的政策制訂程序和決策安排使得較為貧困的國家在機構層面上也處于劣勢地位。應對信息技術政策的機構五花八門，也使得發展中國家難以做出貢獻。這些障礙還由于新技術的內在複雜性，難以跟上業界和消費者在經濟上的優先考慮事宜，缺乏制訂相應政策的有效模式，以及缺乏供專家和差旅之用的財力而進一步加大。

如果不予以應對，這種局面就會陷入惡性循環，使感到被排除在外的利益攸關人士阻撓或忽視制訂信息技術政策的努力。如果發展中國家覺得它們不擁有借以了解管理機構的行動是否符合它們利益的專門知識或資源，就更趨向于采取阻撓行動而不是參與到主動行動之中，那么，使這些管理機構無法取得成功的重大障礙就將繼續存在。

非贏利性組織參與全球性因特網管理也存在著障礙。從根本上說，這些障礙之所以產生，其原因就在于人們對下述一點缺乏認識，即因特網的各項政策問題不僅需要來自政府和商界的代表，而且由代表公共利益的更為廣泛的方方面面組成的管理機構中加以解決。圍繞世界貿易組織 (World Trade Organization)、國際貨幣基金組織 (International Monetary Fund) 和世界銀行 (World Bank) 會議所展開的公開抗議活動清楚地顯示，經濟全球化和技術變革的加速發展提出了意義重大的公共政策問題。在這些會議上就全球性管理所展開的爭論，目前也正出現于信息技術界。在該界，有關參與、問責制和透明度的問題正變得日趨緊迫。通過培育、表述和綜合非商業觀念，並通過提供領導人員、資源和公益精神，非贏利性組織將能夠為這一管理進程貢獻力量。

有必要傾聽發展中國家和市民社會的聲音。如果它們要成功地影響因特網的各項政策，或如果不如此，至少認同這些政策的合法性，那么，它們就必須能夠以平等的身份參與全球的因特網管理。在制定因特網政策時，發展中國家和發達國家的所有這三方——政府、商界和非贏利性組織——都必須在會議上擁有一席之地。民主政府對公眾承擔責任，並具有實施與監督的能力；私營部門提供專門的技術知識和充滿活力的創新文化；非贏利性組織由于官僚作風較政府為少且商業動機沒有商界那樣強烈，則提供它們自己的專門知識並通過專心為公共利益服務來激發信心。沒有哪一個機構或部門能夠單靠自身的力量來完成這項任務。

最後，因特網的管理機構必須引入經過改進的透明度和問責制。近年來已經出現了從事因特網管理與監督的非傳統性機構（如互聯網名稱與編號分配機構 [Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN]和互聯網國際組織 [World Wide Web Consortium]，或隱私保護組織[TRUSTe]），但對于它們的決策過程，那些受決策影響最大者卻往往無法介入，這些機構對他們也不承擔責任。

從根本上說，實行透明和問責制是符合一個機構的自身利益的。明確規定一個管理組織的權限和行動依據可以提高它的效率和信用。

ICANN一瞥

目前關于ICANN的爭論預示著未來的因特網管理將面臨一種進退兩難的窘境。ICANN依然是涉及信息技術領域全球性管理的開拓性機構和試驗案例。

1998年，美國政府創立了作為一個管理因特網的獨特識別系統 — 包括域名系統 (domain name system) — 的私立和非贏利性公司的 ICANN。這聽起來可能像一個神秘的話題，但對于因特網的運行來說，域名系統卻是不可或缺的。這是一種表面上看屬于技術性問題，實際上卻是與經濟和政策有重要聯系，需要通過有效的管理模式來處理的具有指導意義的實例。

例如，誰控制域名系統，就將決定在因特網的地址中有哪些新的後綴——如“com”或“org”（稱作“頂級域名”[top-level domain names]）——可以跟在“點”（“.”）的後面。ICANN還將控制根服務器系統，即所有擁有頂級域名的權威數據庫和單個計算機可以藉此“找到”網站和因特網地址的手段。用ICANN下屬的發展與變革委員會 (Committee on Evolution and Reform) 的話來說，“ICANN是作為全球性因特網社會的開放性決策論壇”來服務那些多功能頂級域名，並由此而提供“爭議解決方案、企業模式和當地社區參與和政策制定機制”。

然而，近年來在選擇新的頂級域名時，ICANN卻從未對它的決策過程進行解釋或形成文件。眾議院電信與因特網小組委員會 (House Telecommunications and Internet Subcommittee) 來自馬薩諸塞州的 (Massachusetts) 民主黨議員愛德華·馬吉 (Edward Markey) 抱怨說：“籠罩在梵蒂岡所發生的諸多事件上的神秘色彩還不如ICANN如何選擇新域名濃重。”

盡管ICANN由美國政府設立，但卻沒有任何一個國家的政府官員在該組織的理事會中擁有席位；各國政府至多只扮演顧問的角色。在意識到五花八門的團體在因特網中都有利害關系之後，ICANN建立了由後援組織、顧問委員會、工作組和特別工作組組成的分支結構，旨在因特網的未來方向上求得一致意見。人們還呼籲該組織吸納一般用戶，讓他們以一種前所未有的方式參與這項工作。2000年，ICANN就其理事會近一半的席位舉行直接選舉，理論上允許全世界擁有電子郵件地址的任何人參與投票。作為此種類型的首次選舉，它並不特別成功，原因就在于它不僅自身資源十分有限，而且對合法的選民或適當的代表性鮮有考慮。實際上，ICANN的選舉證明，通過直接選舉來實現真正的全球代表性是不可能的。但重要的是，它確認了ICANN的決策的公共政策含義，並且確認了有必要充分代表公共利益。

2002年2月，ICANN（自己的）總裁斯圖爾特·林恩 (Stuart Lynn) 加入到抱怨該組織對所服務的全球廣大公眾不能充分開放或承擔責任的批評者的大合唱之中。林恩宣稱，ICANN受到來自程序的過度壓力，缺少來自關鍵的利益攸關人士的必要資助和參與，如果繼續按照目前的方針行事，就將面臨無法完成其使命的危險。林恩建議縮小ICANN理事會的規模、提高其權威性、廢止直接選舉而由政府代表擔任理事，結果招致長期以來對ICANN持批評態度的邁克爾·弗魯姆金 (Michael Froomkin) 教授的譏諷：“奇怪的是，為拯救因特網免受政府控制而設立的ICANN，現在竟轉向政府，以把它從因特網中拯救出來。”林恩提出建議後所出現的審查進程 — 包括國會聽證會、設立ICANN下屬的發展與改革委員會以及理事會本身采取多項行動 — 表明了在向一個能夠代表所有利益攸關人士、負有更大責任的管理結構邁進時所面臨的種種挑戰。迄今為止，這一進程發展緩慢，成就不大，突出表明需要向更好的因特網管理過渡給予更多關注。

作為因特網基礎結構關鍵部分的全球性經管者，ICANN的可信度取決于其理事會確保所有不同的私人和公共利益得到體現的能力。政府參與是朝著體現公共利益邁出的一步，但只靠它是不夠的。ICANN只有讓它的理事會具有真正廣泛的代表性——包括非贏利性組織——方能充分地應對困擾其合法性的危機。大多數觀察家應會同意，盡管是以私人和非贏利性公司的形式組建的，ICANN依然可以履行“公共托管人”的功能。如果ICANN不成為一個政府實體，那么它就必須建立一個更好的決策體系，而且不應放棄確保公共代表性這一目標。

此外，ICANN還必須采取多項步驟來提高透明度和強化問責制。這些步驟應當包括由政治上的主管官員進行某種公共監督；為解決投訴而發展正當程序原則和可以通過公開途徑了解的程序；公開披露它的資金籌集來源和預算；工作人員和理事會成員對一整套明確的職業規範和標准承擔責任；會議公開；用文件來說明ICANN作出各項決策與采取各項行動的合理依據。

這些挑戰已為于2002年9月修正的美國商務部 (U.S. Department of Commerce) 和ICANN間的諒解備忘錄所承認。這份備忘錄將ICANN的托管責任延長了一年，並規定應對它所負有的問責制、透明度和對因特網利益攸關人士做出的應答加強審核。如果ICANN要想得到因特網社會的信任並確保在信息技術管理方面繼續扮演原有的角色，那么，它將須要在今年內展示實質性的進展。

前景

任何試圖制訂全球性信息技術政策的組織都必須鼓勵世界範圍的公眾參與。一些制訂政策的國際性機構已經開始了擴大代表性的嘗試。例如，世界知識產權組織 (World Intellectual Property Organization) 已對擁有有限參與手段或根本無法參與的利益攸關人士進行援助，向它們提供培訓、信息、設備和支持。

世界貿易組織通過以下措施來幫助推進發展中國家參與管理：在日內瓦舉辦有關貿易政策的定期培訓班；開展包括在不同國家舉行研討會和講習班在內的技術合作活動；在超過75個貧困國家設立貿易查詢中心 (Trade Reference Centers)，向它們的貿易部提供必要的信息技術，以登錄世界貿易組織網站和電子數據庫等其他與貿易相關的網站。鑒于1999年西雅圖 (Seattle) 抗議活動發生前公眾幾乎不可能直接參與世界貿易組織的議題討論，今天這一組織正在試圖通過明確地向個人提供服務，如進一步增加透明度和在網上張貼更多的信息，以擴展參與範圍。此外，有興趣的各方現在還可以向世界貿易組織遞交意見。

這些進步是一個受人歡迎的開端，但大量的工作還有待完成。TRUSTe是一個代替政府對網站隱私保護政策進行審核的非贏利性實體，讓我們以它為例來說明問題。當雅虎 (Yahoo)未經客戶同意便突然改變對他們的隱私保護取向時，TRUSTe曾允許雅虎在不對依賴前者的“信任標志”(trustmark）誠信的客戶承擔責任的情況下，繼續持有它。

形成對照的是，根據美國與歐盟談判確定的安全港條款，公司的自律將受到政府執行權力的支持。起草這些安全港條款旨在彌合美歐之間對隱私保護采取不同方式所造成的分歧。

現在就搞清在由TRUSTe舉例說明的體系和基于安全港的體系這兩者中，哪一個將最為有效還為時過早。然而，底線是清楚的：增加意識到的國際管理機構和體制的合法性需要靠進一步強化問責制和提高透明度。

因特網已經成為主流的一個部分，因此，人們將指望主流的政府機構出面保護人們免受傷害並鼓勵創新。但是，沒有商界和市民社會所擁有的技術和創造力，政府就無法單獨做到這一點。需要有一種多元的和基礎廣泛的模式。創立為不同部門以平等的夥伴關系一道工作所必需的模式和機構將是困難的。但是，八國集團數字化機遇特別工作組和聯合國信息與通訊技術特別工作組 (UN Information and Communications Technologies Task Force) 等所進行的試驗已經展示出光明的前景。這兩個特別工作組均由政府設立，但由發達國家和發展中國家的政府、商界和非贏利性組織共同領導。

在我們這個網絡化的社會中制訂公正有效的公共政策是一項巨大的挑戰。這項挑戰僅靠承認這一進程的固有複雜性是不可能克服的。前方可能不是坦途，但堅持把全球性公共利益放在首位，因特網的管理就將被導入正確的軌道。