美國建國雖然只有兩百多年，但其成為世界第一強國的時間已超過半個世紀。兩百多年來美國社會的發展和穩定，雖然原因是多方面的，但民主制度功不可沒。與此同時，人們也對美國的政治制度提出諸多的批評，其中較有代表性的一點就是決策效率的低下，因為政府無力決斷的狀況已經不能適應當今社會飛速發展的現實。
任何一種社會制度的形成，都有其深層次的根源。政治制度的產生除了相應的生產力水準外，也離不開它賴以形成的歷史傳統、社會生活、文化背景和占主導地位的政治哲學。本著這樣的方法和原則來研究和考察美國的政治制度，將有助於我們更充分地瞭解美國政治的利弊得失。
一
美國是典型的資本主義民主制國家，民主的價值觀和原則在美國的政治制度和政治實踐中主要體現為三權分立、代議制、政黨政治、利益集團政治、新聞自由和公民權利等。美國政府機構包括立法、行政、司法三個系統，每個系統起著各自的作用，同時又相互制約，它們是直接的政策制定者。另外美國又是一個權力多元化的社會，各種社會力量如政黨、利益集團、媒體同樣參與政策制定。現代美國政治學家羅伯特•達爾認為，美國是典型的多元民主政體國家，在多元民主社會，人們生活在不同的利益集團中，民主的決策“並不是一個許多人在特定的政策上聯合起來向政府莊嚴進軍的過程，而是集團之間的穩步的妥協過程。”美國多元民主的特徵是權力分散，或曰權力中心的多元化。因此，美國的政治生活表現為多個權力中心相互作用的過程和結果。
民主政治的一個重要原則是“多數統治”，但由於美國的政治過程是由一批權力中心的運作來體現的，而且美國的權力中心還有進一步增多的趨勢，因此，在美國政治中，要想在某些重大問題上獲得一致意見，迅速、及時地制定有關政策，確實不是一件容易的事，這樣一來，決策的效率不可能很高。比如，美國的社會福利和社會保障制度產生於30年代羅斯福總統的新政時期，該體制取得了一定成就，但也積累了很多矛盾。克林頓入主白宮伊始就矢言要“結束目前的美國福利制度”，並把醫療改革和福利改革當作他任內兩大社會改革目標，先後提出了對它們的改革方案。但由於現行的社會保障體系涉及無數集團的利益，健康保險業對改革方案的反對最為堅決。利害相關的集團進行了激烈的爭論，並由此發展成黨派之爭，國會和總統之間相互拆臺，到克林頓卸任時，他的醫療保險改革計畫也未能實現。另外在環境保護的立法、槍支控制等問題上，也能為美國政府決策效率不高的弊病找到許多佐證。其中槍支控制問題尤為特出，雖然民意測驗表明60%的美國人贊成制訂法律控制槍支，但有關槍支控制的立法遲遲不能通過。美國的槍支氾濫已成為一個嚴重的社會問題，“目前，美國私人擁有的各種武器已超過兩億件，並且以每年100萬件的速度增長。美國的持槍犯罪率一直高居世界各國之首，而且槍支犯罪造成的損失也是驚人的，每年約有6740億美元。” 近年來美國發生了多起槍殺案，加劇了人們對這一問題的擔憂。槍支氾濫已對美國社會的治安、穩定以及公民的合法權益造成了很多負面影響。
當效率與政府決策聯繫起來時，這一概念有兩層含義：一種是將一個計畫或想法付諸實施的有力行動的能力；以及在盡可能考慮現有資訊的情況下做出決定的能力。在當今的資訊化、全球化時代，同其他國家政府一樣，美國政府也遇到了許多新問題，對這些問題的處理需要政府部門做出迅速、及時的反應，這樣對政府決策效率的要求就隨之提高。因此人們就很自然地懷疑美國政治能否應付高科技時代的種種挑戰。許多人對美國政治的應變能力持懷疑態度，並建議各種各樣的改革方案。這樣就提出了一個非常有趣的問題，即在美國政治中民主與效率之間是否構成一對矛盾？
二
從表面上看，在民主制度下任何一項政策要獲得多數同意是很困難的，決策效率不可能很高。但進一步分析和研究後發現，問題並不這麼簡單，本文試圖從以下幾個方面來論述美國政治中民主與效率的關係。
(一) 民主政治是政府合法性的基礎
“西方政治思想史描繪的是一套價值——正義、自由、平等和私有權神聖不可侵犯——的發展和闡發。因此，人們一直關心在多大程度上制度促進這些被認為是政體之核心的價值。”美國政治中最重要價值觀是自由，派翠克•亨利的名言“不自由毋寧死”成為美國獨立戰爭時期殖民地人民反抗英國控制和爭取獨立的思想武器，這一價值觀背後的政治意識形態是自由主義。自由主義是一套關於個人、社會、國家關係的理論，它對美國政治產生了極其深刻而持久的影響。自由主義的基礎是個人主義，個人主義強調個人的自由、個人的參與或個人的經濟活動，認為個體的性質決定集體的性質，這種秩序規定了個人與國家、自由與強制的關係，規定了公共權威強制力的適用範圍，也包含了規範個人與權威關係必不可少的法律結構。
在美國的早期建國者們看來，自由乃是與生命等價的。然而，自由與權力的關係，又是困擾人類的一個永恆難題。美國人政治心理的一個基本特徵在於，人們一開始就對絕對的和無限的權力疑懼重重，堅持認定權力乃是自由的天敵，大力宣導“有限政府論”，有“美國憲法之父”美譽的詹姆斯•麥迪森在1792年曾經說過：“在歐洲，自由的憲章一直由權力來授予。美國則樹立了一個後來為法國所效仿的榜樣，即權力的憲章由自由來授予。”“權力行使是實現西方制度理論家的社會價值的關鍵；他們所關心的是這樣一個問題，即要保證政府的權力行使受到控制，以便政府的權力行使不致摧毀政府權力有意促進的價值。”
在美國的政治中，“個人自由和保障公民的權利”這種價值取向是第一位的，“民主則表現為一種工具性的價值，是保障個人自由最有效的手段，或者說從個人權利觀點來看民主制度最具有合法性。” 正因為如此，民主已成為“美國政治文化的核心組成部分，它決定了美國人對政府和政治的立場和看法。” 從洛克提出政府的合法性來源於被統治者的同意以來，這一原則一直被西方政治學界奉為圭臬，在視自由為生命的美國尤其如此。因此，在國家問題上，美國政治承認國家存在的必要性，但把國家看作人類過一種共同的、有秩序的生活而不得不付出的代價。為了將這種必要的代價限定在較小程度，美國政治致力於限制國家的權力和職能。“限制的途徑有兩種：第一，以分權的方式造成國家權力機構之間的內部制衡，從而防止出現專斷權力；第二，限制國家權力的活動空間，強調個人與公民社會的權利。” 簡言之，就是建立三權分立的民主憲政體制，同時使政府的權力向社會擴散。限制國家權力的種種措施又反過來成為政府決策效率不高的制度基礎。
決策的高效意指政府及時、迅速的做出決定，從而保證政策的有效實施。從歷史上的政治制度看，專制制度的決策效率是最高的。但問題在於，一旦過分強調效率，就必然要加強權威，要求整個社會的行動高度協調一致，這樣就可能損害個人的權利和自由，美國人擔心的國家權力的消極後果就會產生。因此，從美國早期建國者們的構想來看，他們不需要一個強大的中央政府，害怕一個以高度集權為基礎的高效政府對自由可能造成的危害。他們就是要建立一種相互制約、甚至是相互矛盾的政府框架和效率不高的民主制度，使政府不太有機會幹預個人的生活，以保證公民的自由和其他民主權利。
因此，在美國政治中，民主涉及政府的合法性，而效率卻是另一個範疇的問題，二者不可相提並論。在現代社會，按民主程序辦事已經不單單是一種制度，而是一種普遍的信仰，它大大超越了效率的範疇。
(二)公共利益的界定
批評美國民主政治決策效率低下的一個重要理由是它損害了公共利益。在一些事關國家利益或全民族整體利益的重大問題上，需要政府及時而果斷地做出決定時，決策效率低下的弊端顯而易見。然而，對決策效率的肯定有一個不可缺少的前提條件，即高效率做出的決策是正確的，是符合公共利益的。怎樣保證決策的正確性成了民主與效率關係的核心。
美國是一個移民國家，人們在種族、民族、語言、經濟地位、文化背景、宗教信仰等方面差異很大，可以說，美國從一開始就是一個利益多元化的社會。在這樣的社會裏，利益矛盾表現得尤為複雜，“美國政治體系的一個重要作用必須被看作它在具有潛在爆炸性的多種多樣形態的社會裏保證最低限度一致性的任務。”協調各式各樣的利益矛盾，既是美國的國情，也是美國社會對其政治制度提出的要求。
在一個利益十分複雜多樣的社會裏，有沒有人們通常所說的共同利益呢？對此有兩種不同的答案。多數學者認為，一個社會存在著超越各種私人利益累積或局部利益總和的公共利益，公共利益是客觀存在，它並不以各個利益主體的認識不同而有所改變。與此相反的觀點以杜魯門為代表，他指出，“如果撇開形形色色的團體利益，就沒有什麼抽象的公共利益。利益團體在人民和政府之間提供了必要的聯繫紐帶，無數集團追求它們自身利益的過程就是公共利益得以確定的過程。” 換言之，不同的利益主體都追求自身利益，它們之間經過鬥爭、討價還價，會在相互制約和妥協的基礎上達到一時的平衡，這種平衡就是這種或那種問題的公共利益。
從表面上看，這兩種觀點的區別在於是否承認公共利益，但筆者以為，它們分歧的核心是公共利益的界定方式。公共利益是客觀存在，但它同樣離不開人的認識水準。可以說，公共利益是客觀存在和主觀判斷的統一。在權力集中的社會裏，統治者個人或群體握有解釋或判斷公共利益的特權，可以就某些重大問題迅速做出決策，從而保證決策的高效。但這樣的決策只是少數人的判斷，難免在重大問題上出現失誤，那樣反而損害了公共利益。從歷史和現實中看，專制政權往往根據自己的主觀臆斷做出決策，有些高效的決策更容易損害公共利益。筆者無意把效率與專制等同，但不容忽視的是，專制和集權政府確實在許多時候以“公共利益”或者“效率”為理由做出了錯誤的決策，甚至實施暴政。
多數統治是民主政治的一項重要原則，然而，在涉及面廣的問題上，決策與眾多的利益主體利害相關，為了維護自己的利益，各相關集團參與到政治過程中來，相互之間進行無休止的爭執，結果是各執一詞、討價還價、議而不決，因此，在美國政治中，任何重大的決策要想取得多數是困難的。一旦相關利益集團之間的利害衝突達到無法調和的程度，政府是不會也無法輕易做出決定的。從另一個角度看，在決策過程中之所以會出現這種局面，恰恰是因為被討論的問題關係重大，如果從決策效率考慮輕率、迅速地做出決定，反而導致社會的動盪。把某些特別重大的問題暫時擱置起來，不急於做出決定，以便有更充分的時間討論，這樣才能集思廣益，使各種意見得到充分反映，從而達到最大程度的共識。從這個意義上來說，在某些重大問題上議而不決有時並不是一件壞事。
美國的民主政治在本質上不強調公共利益問題，儘管它也並不排除公共利益這個概念。美國政治強調的是：公共利益的判斷和界定要通過適當的途徑和程式來確定，而不是僅僅憑藉主觀的認識。在美國政治中，民主作為公民參與決策的一種程式和途徑，個人或集團在參與民主時，完全而且應該追求他們自己的利益，他們利用民主的程式表達一己私利，通過各種利益相互作用、討價還價、妥協、折衷的過程，以求在某些重大問題上達成共識，從而取得意見一致。民主政體有利於制定折衷的政策，這類政策往往調和了各個利益團體和權力中心之間的分歧，代表了利害相關集團之間分歧最小的意見。正如達爾所言，“民主的基礎是妥協”。而這種妥協不僅有利於解決利益矛盾，同時也使得公共利益通過合法的程式和途徑得以界定。
從政策實施的結果看，決策效率的低下確實在一定程度上損害了公共利益，但民主制度的這一缺陷是為了防止集權制度對公共利益造成更大損害所付出的代價。有人說，民主政治不一定能保證最好，但卻避免了最壞，其道理正在於此。
(三) 改革的漸進性
效率主要針對的是某種政治制度滿足政府基本功能的程度，一種社會制度的生存能力不僅取決於“民主”這樣的價值判斷因素，而且也取決於效率，價值判斷與取向解決的是某種政治統治是否具有合法性的問題。隨著政府職能的擴大和民眾對政府要求的不斷提高，效率正變得日益突出，已從原來的非價值性判斷上升為價值判斷因素之一。如果一個政府的效率反復受到破壞，其合法性也將受到影響，矛盾的主次關係就會出現轉化，一個效率極其低下政府的合法性基礎同樣也會動搖。但是，基於民主政治自身的機制和適應能力，這種情況是不會出現的。
每個社會都謀求進步與發展，然而，社會政治制度決定了社會變革的方式。在強調效率的制度下，當不穩定襲擊社會秩序時，一個常見的辦法就是加強權威，通過激進的變革(radical change)或革命(revolution)的方式來推動社會的進步，這樣的變革方式常常又為另一次不安定埋下了隱患。民主政體卻可以通過漸進的改革(evolution)導致社會的穩定和前進。美國社會二百多年的穩定發展，其政治體制發揮了相當大的作用。
美國政治體制具有革命傳統，但這一傳統又反對極端的方式進行社會變革，主張維護美國社會的現有結構。早期的美國政治家們在憲法中就提倡尊重漸進的法律秩序。維爾說得好，“美國人是民主派，但卻是保守的民主派；他們是反對革命的革命派。”
美國的政治過程中有多個權力中心起作用，它們之間存在著矛盾和鬥爭，但同時也在不斷地進行協調，以求達成共識。政策不是在爭取抽象的全民利益的前提下通過偉大而莊嚴的辯論制定出來的，政策只是討價還價的結果，討價還價——妥協的目的是意見一致。這樣的決策機制被看作是美國民主制度的一個重要標誌。更為重要的是，美國不僅有這樣的民主制度，而且其中也包含著改革的手段。
在權力集中的社會裏，在範圍狹小的問題上(如槍支控制)的改革比較易於實現，決策的效率是較高的；但是在權力分散的民主社會裏，有可能進行範圍比較寬廣而且更有持續性的改革。林德布洛姆認為，一個權力分散的社會實際可能是處於“不斷革命”的狀態之中。美國在制定政策時並不系統而全面地研究各種選擇方案具有何種意義，政策變化只不過是對現行政策作一系列小小的調整。採取這種漸進主義是因為無法推測劇烈的改革會帶來錯綜複雜、變化萬千的各種後果和反響，同時也因為決策的政治過程需要一系列權力中心取得一致意見。一股重要的社會勢力不願實行激進式的改革，但他們卻可能同意進行初步的、可以取消的試驗。這種漸進性的政策制定過程是為了避免打亂基本的社會和政治格局，從這個意義上來說，它是保守的。但是在某些情況下會很快地發生一系列漸進性變革，經過長期的積累就會發生根本性的變革，從而導致社會整體上的進步。
美國政治當然需要改革，從美國政治的發展歷史看，它經歷了由邦聯到聯邦的轉變，出現過羅斯福的“新政”，又目睹了20世紀中後期保守主義的復興，這一系列變革的焦點是如何界定國家權力的範圍，也可以理解為民主與效率的互動。美國的政治制度根據當時的現實狀況在民主與效率之間做出調整，只不過這種改革和調整是通過漸進的方式來進行的。同樣，在糾正不公平現象，或制止破壞環境、有損健康的行為等方面，美國社會只能緩慢地、效率較低地取得某些進展。
三
通過以上分析可以看出，在美國政治中民主和效率在有些時候和一定程度上是一對矛盾，但解決這一矛盾的方法不能靠取消民主制度來實現的，“消除民主弊端的辦法是更多的民主。”筆者無意美化美國的政治制度，更無意忽視政府決策效率的重要性，美國社會的諸多弊端確實有其體制方面的原因。在有些需要採取協調一致的有效行動的關鍵性政策範圍內，折衷的方法似乎起著潛在的破壞作用。根據意見一致的原則而產生的妥協政治，使利害相關的權力中心有機會拖延並大量修改終將形成的政策，政府無法高效地解決那些需要集中管理的、涉及到公共利益的許多事務，結果是不連貫的政策、浪費和缺乏效率。
一個兼顧民主與效率的政府是人們的理想和目標，然而，在人類事務中，沒有不付出代價的收穫，對政治制度的美好追求也是如此。政治學研究的經驗告訴我們，任何解決方案都是以製造新的問題為前提的，因此，不應該期望一勞永逸的解決方案，也沒有一勞永逸的政治制度，任何政治制度都不是完美無缺的。關於美國政治的未來，希爾斯曼(Hilsman)在其《美國是如何治理的》一書結尾較為樂觀地指出，“從任何角度看，美國的政治過程都遠遠不算完善。但卻有其長處，更重要的是這一政治過程有可能得到改善。由於人類知識有限，難以估計社會、經濟和政治機構的改革將產生何種效果，因此，緩慢地進行改革是比較明智的。”

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